《企业中长期外债审核登记管理办法》比较与解读

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企业借用外债特别是中长期外债是我国有效利用外资、扩大双向开放的重要内容，2023年1月10日，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）在2022年征求意见稿基础上，于其官方网站发布了《企业中长期外债审核登记管理办法》（国家发展和改革委员会令第56号，以下简称“56号令”或“新规”），将于2023年2月10日起施行。新规受到业内外的广泛关注。

根据56号令，《国家发展改革委关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》（发改外资〔2015〕2044号，以下简称“2044号文”）于新规施行后同时废止。

就新规与2044号文及国家发改委企业发行外债备案登记办事指南等现有文件和管理实践的主要异同，在此作一初步比较和解读。

目 录

一、文件效力层级

二、外债定义和监管范围

三、登记形式

四、企业发行外债的基本条件

五、外债资金使用

六、工作时限

七、国家安全报告和保密要求

八、定期报送和重大事项报送要求

九、责任和处罚

一、文件效力层级

新规是在细化落实《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号，以下简称“2号文”））相关要求、系统梳理总结外债管理实践的基础上而制定，总体上与现行管理实践保持一致。国务院2号文要求：“国务院审改办负责组织国务院有关部门编制《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单》，报国务院审定后向社会公布。”“法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项原则上由国务院有关部门制定实施规范。”其附件《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2022年版）》第5项就“企业借用中长期外债审批”事项作了设定。新规以部门规章形式出台，在效力层级上较2044号文及相关指南有所提升。

二、外债定义和监管范围

2044号文规定，外债是指境内企业及其控制的境外企业或分支机构向境外举借的、以本币或外币计价、按约定还本付息的1年期以上债务工具，包括境外发行债券、中长期国际商业贷款等。另外国家发改委在“企业发行外债备案登记办事指南-常见问题解答”（以下简称“备案登记常见问题解答”）（十）明确：“需要办理备案登记的范围不仅限于公开发行外债。投资公司定向发行的可转债需要办理备案登记手续。外债包括但不限于普通高级债、资本债、永续债、可转债、优先股等境外债务性融资工具。”“备案登记常见问题解答“（三十三）和（三十四）亦要求，红筹架构企业申请办理外债备案登记需以境内子公司作为申请主体，对境内子公司建议以主营业务子公司作为申请主体。境内企业通过VIE控制的境外企业发行1年期以上外债、借用中长期国际商业贷款等，需要办理企业外债备案登记。

新规在外债的定义上与原有规定接近，新规第二条规定：本办法所称企业中长期外债（以下称“外债”），是指中华人民共和国境内企业及其控制的境外企业或分支机构，向境外举借的、以本币或外币计价、按约定还本付息的1年期（不含）以上债务工具。

新规增加了外债定义中关于“控制”的界定，“本办法所称控制，是指直接或间接拥有企业半数以上表决权，或虽不拥有半数以上表决权，但能够支配企业的经营、财务、人事、技术等重要事项。”

在债务工具的范围方面，新规规定“包括但不限于高级债、永续债、资本债、中期票据、可转换债券、可交换债券、融资租赁及商业贷款等。”与之前的管理范围相比稍广。此外，新规要求境内企业间接在境外借用外债亦适用本办法（境内企业间接在境外借用外债，是指主要经营活动在境内的企业，以注册在境外的企业的名义，基于境内企业的股权、资产、收益或其他类似权益，在境外发行债券或借用商业贷款等），意味着红筹架构（含VIE架构）的企业通过境外主体借用外债也纳入外债审核登记管理范围，体现了监管全覆盖的监管理念和趋势。

三、登记形式

2044号文规定：“企业发行外债，须事前向国家发展改革委申请办理备案登记手续。”关于其中提到的“事前”是签署合同之前还是发债之前，发改委在“备案登记常见问题解答”（三）中明确：“事前”指债券发行或贷款提款之前。企业需要取得《企业借用外债备案登记证明》后再开展外债发行或提款工作。

新规将2044号文的备案登记改为审核登记，要求“企业借用外债，应当按照本办法规定申请办理外债审核登记等手续”，“企业应当在借用外债前取得《企业借用外债审核登记证明》，完成审核登记手续。未经审核登记的，不得借用外债。” 对于“借用外债前”的界定，新规明确“是指企业在行使外债资金提取权利（境外债券完成交割或商业贷款首次提款）之前”。

四、企业发行外债的基本条件

2044号文规定：“企业发行外债应符合以下基本条件：信用记录良好，已发行债券或其他债务未处于违约状态。具有良好的公司治理和外债风险防控机制。资信情况良好，具有较强的偿债能力。”

新规要求，“企业借用外债应符合以下基本条件：（一）依法设立并合法存续、合规经营，具备健全且运行良好的组织机构；（二）有合理的外债资金需求，用途符合前述规定，资信情况良好，具有偿债能力和健全的外债风险防控机制；（三）企业及其控股股东、实际控制人最近三年不存在贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪，或者因涉嫌犯罪或重大违法违规行为被依法立案调查的情形。”

五、外债资金使用

2044号文规定：“鼓励资信状况好、偿债能力强的企业发行外债，募集资金根据实际需要自主在境内外使用，优先用于支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带与国际产能和装备制造合作等重大工程建设和重点领域投资。” 发改委在“备案登记常见问题解答”（四十七）中进一步提到：“外债资金使用应聚焦主业，有利于配合落实国家重大战略和支持实体经济发展。资金用途还应符合以下条件：不违反我国法律法规；不威胁、不损害我国国家利益和经济安全；不违背我国宏观经济调控目标；不违反我国有关发展规划和产业政策；不得用于弥补亏损和非生产性支出；除银行类金融企业外，不得转借他人。”

新规进一步强化了对资金用途的管理，通过正面导向和负面清单，从正反两个方面要求企业使用外债资金应聚焦主业、有利于配合落实国家重大战略和支持实体经济发展，同时还应符合以下条件：（一）不违反我国法律法规；（二）不威胁、不损害我国国家利益和经济、信息数据等安全；（三）不违背我国宏观经济调控目标；（四）不违反我国有关发展规划和产业政策，不新增地方政府隐性债务；（五）不得用于投机、炒作等行为；除银行类金融企业外，不得转借他人，在外债审核登记申请材料中已载明相关情况并获得批准的除外。企业外债募集资金实际用途应与《审核登记证明》内容相一致，不得挪作他用。

六、工作时限

2044号文规定：国家发改委在收到备案登记申请后5个工作日决定是否予以受理，自受理之日起7个工作日内，在外债总规模限额内出具《企业发行外债备案登记证明》。外债发行人凭备案登记证明按规定办理外债资金流出流入等有关手续。当外债总规模超出限额时，国家发改委将向社会公告，同时不再受理备案登记申请。

新规要求：“审核登记机关在受理之日起3个月内，对符合规定的审核登记申请，出具《审核登记证明》；对不符合规定的审核登记申请，出具不予审核登记书面通知，并说明不予审核登记的理由。”三个月的审核时限明显长于之前7个工作日的规定，相关交易主体在此方面需考虑预留足够的时间。

七、国家安全报告和保密要求

2044号文未涉及国家安全报告和保密制度问题，新规要求，企业或相关中介机构因借用外债，需配合境外监管机构检查或调查、涉及国家安全或公共利益的，应事先向境内有关主管部门报告。企业借用外债涉及对外报告和披露事项的，应当严格遵守国家法律法规和有关规定，建立健全保密制度，采取必要措施落实保密责任，不得泄露国家秘密，不得损害国家安全和公共利益。审核登记机关及其工作人员，以及被审核登记机关征求意见的单位及其工作人员，依法对企业根据本办法提交的 材料负有保守商业秘密的义务。

八、定期报送和重大事项报送要求

2044号文要求企业须在每期发行结束后10个工作日内，向国家发改委报送发行信息。企业发行外债实际情况与备案登记情况差异较大时，应在信息报送时予以说明。国家发改委“备案登记常见问题解答”（二十三）提到中长期国际商业贷款事项应在每次提款后10个工作日内向国家发改委报送发行信息（企业借用外债信息报送表）。

新规规定企业应当在借用每笔外债后 10 个工作日内，通过网络系统向审核登记机关报送借用外债信息，包括企业主要经营指标和外债借用情况等；在《审核登记证明》有效期届满后10个工作日内，报送相应的外债借用情况。此外，新规要求企业应于每年1月末和7月末前5个工作日内，通过网络系统向审核登记机关报送外债资金使用情况、本息兑付情况和计划安排、主要经营指标等。如出现境内外债务偿付风险或重大资产重组等可能影响债务正常履约的重大情况，企业应及时报送有关信息并采取风险隔离措施，防范境内债券违约风险外溢和交叉违约风险。

九、责任和处罚

2044号文规定：对于恶意虚报外债备案登记规模的企业，国家发改委将其不良信用记录纳入国家信用信息平台。加强事中事后监管，切实防范风险。国家发改委将……会同有关部门加强对全口径外债的宏观监测和管理，及时汇总分析企业发行外债备案登记和信息报送情况，关注跨境资本流动中出现的苗头性、倾向性、潜在性问题，加强事中事后监管，确保负债率、债务率、偿债率等主要外债指标控制在安全线以内，切实有效防范外债风险。外债规模切块管理改革试点的地方发展改革部门要密切关注本地区企业发行外债情况，及时了解有关动态，会同有关部门建立本地区外债风险监测指标体系。另外，国家发改委在“备案登记常见问题解答”（四十八）中问答:如果发行外债/借用贷款没有进行备案登记，会有什么处罚措施？答：“请参考我委门户网站发布的《实行“三次警示” 稳步推进外债登记制管理改革——国家发展改革委有关负责人就企业违规发行外债事宜答记者问》（https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/201806/t20180615_1182849.html）。”“备案登记常见问题解答”（四十九）问答：之前因为不了解政策，发行外债/借用贷款没有进行备案登记，现在已经发行/提款了，是否可以补办？答：“不可补办，企业外债备案登记为事前备案，未按要求履行备案手续属于违规行为。”

新规要求：企业凭《审核登记证明》按规定办理外汇登记、账户开立、资金收付和汇兑、资金使用等相关手续。对于属于本办法管理范围但未取得《审核登记证明》的企业，相关部门不予办理有关手续，金融机构不予办理有关业务。企业应当加强外债风险管理，结合实际需要合理控制外债规模，优化外债结构。新规加强了事中事后监管，并专设了法律责任章节，以信息披露为核心，压实各方主体责任，对企业及其主要责任人、中介机构等规定了更为严格的责任和惩戒措施。

总体而言，56号令与之前的2044号文及国家发改委企业发行外债备案登记办事指南等现有管理实践在管理口径上基本接近，但在文件的效力层级上有所提升，监管力度上有所加强，相关办法也更为系统、更为严格，反映了近年来外债监管审核方面的强化趋势。鉴于新规尚未正式施行，其实际影响和执行情况还需进一步关注。