二、政府投资基金绩效评价实施流程
政府投资基金绩效评价按基金所处投资阶段主要分为投资期的年度评价与退出期的综合评价。年度评价一般以预算年度为周期，在每一预算年度结束后，对在投资存续期内的基金进行中期评价，且评价工作通常于次年5月底之前完成；综合评价是在政府投资基金退出子基金后2个月内，对基金运作的整体效果进行考核。
政府投资基金绩效评价过程中涉及三种评价方式、三个主要参与方和四个主要阶段。绩效评价的评价方式主要是自评、他评以及自评与他评相结合，目前多数地方主要采用自评与他评相结合的方式。绩效评价的主要参与方包括结果应用方、实施方和考核对象，由于具体指标会穿透至子基金乃至项目层面，部分基金也会对子基金及子基金管理机构进行绩效评价。
图 2-1 政府投资基金绩效评价主要参与方
政府投资基金的绩效评价大概可分为评价准备、评价方案制定、评价实施以及评价结果形成四个阶段，细分内容根据评价要求和评价方案侧重点不同有所区别，具体流程如下：
（一）评价准备阶段
根据绩效评价要求，组建绩效评价工作小组。工作小组可以由基金管理机构内部人员组成，也可以由社会中介机构人员组成或政府投资基金与社会中介机构联合组成。工作小组通过搜集和分析当地政府以及政府投资基金管理办法、绩效考核办法以及当地产业结构、经济发展的现状等文件，明确基金政策、运营的基本要求；通过研讨会或座谈会等形式，与高层领导进行深度交流和探讨，了解基金运营发展的情况，明确政府投资基金对绩效评价对象、评价重点及评价周期的期望等相关诉求，确定绩效评价目标、评价范围和评价时间。
根据绩效评价要求，确定评价方法。政府投资基金的绩效评价方法一般采用将定量与定性相结合的综合指标评价方法，即在指标构建的基础上，对各项指标数据进行综合处理。定量评价主要通过对各项评价指标进行量化分析和计算，得出具体的评价结果；定性评价则主要通过对基金运作过程中的关键环节和核心要素进行深入分析和判断，得出综合性的评价结论。
（二）评价方案制定阶段
绩效评价工作方案应包括评价的依据、评价的目的、被评价基金的基本情况、评价工作的重点、拟采用的评价方法、评价指标体系、评价工作进度安排以及评价工作组具体人员分工，且评价方案需由评价专家确认后方可执行。
根据绩效评价目标和政府投资基金发展运营关注的重点，由评价专家和评价工作组人员共同编制科学完善的评价指标体系。评价指标体系应包括完整的各级指标及权重，根据被评价基金所处设立期、投资期、退出期等不同发展阶段，相应选择评价指标体系中所使用的三级指标及其权重。以指标体系为基础构建绩效评价体系，再结合地方政府产业发展情况、管理办法及政府投资基金的诉求、发展运营过程中存在的关键问题和疑点等，修正、细化、优化部分指标及权重，或者补充部分指标。此外，应明确所评价指标涉及的支撑资料，必要时需说明资料的获取方式。
（三）评价实施阶段
通过材料搜集、实地考察、专家访谈结合的形式进行数据搜集，然后基于多维度数据信息采集、分析及意见征询结果，结合指标评价体系，进行指标打分。
（四）评价结果形成阶段
评价小组对数据分析和指标打分的结果进行复核，结合考核要点，将评价结果及分析的问题和优化建议等形成评价报告，并对绩效评价工作开展过程、问题发现、核心结论等进行汇报。对于部分需要补充搜集材料再分析的内容及时进行修改、补充和完善，形成绩效评价终稿。
三、绩效评价指标体系构建与应用
根据政府投资基金所处的不同阶段，绩效评价可分为设立期、投资期和退出期三个阶段。但是，仅有北京市等个别地区开展针对基金设立期的绩效评价，其他地方政府出台的绩效评价体系均只是考核投资期和退出期两个阶段。因而，本文所构建的政府投资基金绩效评价指标体系也仅针对投资期和退出期两个阶段。
（一）绩效评价指标体系构建
政府投资基金绩效评价的一级指标主要包括政策效应、管理效能、经济效益三个方面，但根据基金所处阶段不同，具体指标设置和权重有所区别。
表 3-1政府投资基金绩效评价指标体系
1.政策效应
从政府投资基金引导产业发展的根本目的出发，在投资期应更重视对基金投放效果的绩效评价，即赋予政策效应指标更高的权重，如在35%—45%区间。而在退出期，绩效评价结果的应用方往往更关注基金的整体管理水平和退出经济收益，政策效应的权重一般降至30%左右。
政策效应是衡量政府投资基金引导效果的核心指标，包括产业引导效应、资金放大效应、社会效益三个二级指标。
（1）产业引导效应：包括基金投向、被投项目的创新能力与转型升级
这一指标主要考量基金投向的合理性以及被投项目在创新和转型升级方面的表现。
基金投向。根据《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）要求，投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。因此，在投资期应重点关注涉及基金章程、合伙协议或基金协议约定产业领域的投资，是否符合约定引导产业的企业数量占比（基金累计投资约定产业总规模/基金累计投资规模）不得低于60%的规定。
被投项目的创新能力与转型升级可细化为被投企业的科研经费占比、科研人员数量以及获得专利数量，反映企业的创新能力和研发实力，进而体现基金在支持企业科技创新和产业升级方面的作用。
（2）资金放大效应：包括社会募资、基金带动投资、基金返投
这一指标主要考核基金对社会资本的撬动作用，对当地特定领域投资的放大倍数，以衡量政府投资基金在激发市场活力、促进产业创新和发展方面的作用，分别用募资到位率、基金放大倍数和返投比例表示。其中：
社会募资到位率＝基金累计实缴出资总额/市级引导基金累计实缴出资总额，用于反映政府投资基金吸引社会资本的能力。
基金放大倍数=基金总实缴规模/财政性资金实缴规模，用于衡量政府投资基金在吸引社会资本、扩大投资规模方面的效果。在投资期的绩效评价体系中，一般要求基金放大倍数应大于4。
返投比例＝基金累计投资省内项目总规模/基金累计投资规模，能够显示基金对本地产业的支持力度和贡献程度，且地方政府作为出资方可能要求参股的基金在投资项目的选择上倾向于返投当地项目。
（3）社会效益：包括实现税收额、新增就业人数
这一指标主要考核政府投资基金对产业实际发展的推动效果。强调政府投资基金在拉动税收增长的同时，还需关注对民生改善和社会进步的贡献，如是否促进就业人数增加等，以实现经济、社会和环境的协调发展。
2.管理效能
管理效能指标是政府遴选基金管理人的主要参考标准，包括合规性、专业性和稳定性三个二级指标。由于管理效能决定着基金能否正常运作，因此无论在投资期还是退出期，管理效能具有同等的重要性，所占权重约在30%—35%区间。
（1）合规性：包括建立内部控制制度、建立并严格执行投资决策机制、建立风险控制机制、基金管理人违法违规情况
基金管理人是否严格按照法律法规和行业规范等有关要求建立齐备的内部控制制度进行运作，确保基金的合规性。
基金管理人在做出投资决策时，是否具备充分的依据和合理的分析，项目投资决策程序是否合规、手续是否完备、资料是否齐全等。
基金管理人是否建立了完善的风险控制机制，能够对投资项目进行有效的风险评估和管理。
基金管理人在运营过程中是否存在违法违规行为，如未经批准擅自改变基金投资方向、违规使用基金财产等。
（2）专业性：包括托管制度和托管协议、项目投资和退出决策执行、投后管理、基金登记备案及信息披露和信息统计及定期报告
基金托管制度能够确保基金资产的安全及合规运作，托管协议的执行情况能直接反映基金管理人的责任心和专业水平。因此，在退出期，应对托管银行和基金管理人的托管协议执行情况进行全面检查，包括资金划转、信息披露、风险控制等方面的合规性，以确保基金资产的安全和完整。
政府投资基金在项目投资和退出阶段的决策执行情况是评价基金运作效率和投资效果的关键指标，投资决策的合理性和准确性直接关系到基金的投资回报和风险控制能力。在退出期，应对基金的投资决策进行全面评估，包括项目的筛选、尽职调查、投资决策流程以及风险控制等方面的合规性和有效性。
投后管理机制是指政府投资基金在投资项目完成后的持续跟踪、管理和服务机制。在退出期，投后管理机制的执行对保障投资回报和推动项目可持续发展至关重要，绩效评价过程中需重点关注是否建立和实施投后管理机制，包括跟踪项目进展、提供支持和帮助、协调解决问题等。
基金登记备案及信息披露是保障基金合法合规运作的重要措施，是否及时完成基金的登记备案，且按照有关要求充分、准确进行信息披露。《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）第十九条要求，在基金投资期内，需按基金公司章程规定向基金投资者披露基金投资运作、基金管理信息服务等信息，定期编制基金财务报告，经有资质的会计师事务所审计后，向基金董事会（持有人大会）报告。
（3）稳定性：包括团队人员的稳定性、基金资质稳定性
3.经济效益
经济效益包括基金投资业绩效益、被投企业经济效益两个二级指标。在投资期，政府一般不过于追求经济效益，但在退出期，政府和社会资本都更关注对基金经济效益的考核。因此，经济效益指标在投资期所占权重可设置在20%—25%区间，而在退出期则上升至30%—35%区间。
（1）基金投资业绩效益：包括基金收益分配、基金整体收益情况
NPV=∑(CFt/(1+r)^t)-I
其中：NPV是净现值；CFt是第t期的现金流量；r是折现率即内部收益率（IRR）；t是期数；I是初始投资。通过调整折现率r的值，使NPV等于零，求得整体内部收益率，以反映基金的长期收益水平。
（2）被投企业经济效益：包括被投企业的经济收益、IPO情况
（二）绩效评价结果应用
依据绩效评价指标体系，通过定量与定性方式进行指标打分。定量打分是根据公式计算的数值进行相应的打分，如募资到位率、基金返投比例、再融资估值倍数等。定性打分可根据实际情况，给予“得分”“不予得分”及“酌情扣分”的评价并进行相应的打分，如投后管理机制、登记备案及信息披露情况等。根据汇总得分确定考核评级，考核评级作为对基金奖惩的主要依据。
从实践来看，各地方政府在投资基金绩效评价结果的应用方面略有差异。大部分地区将评价结果分为“优、良、中、差”四个等级，对于评价结果为“优、良”的政府投资基金，给予增加财政出资、发放业绩奖励、全额支付年度基金管理费和基金公司高管薪酬等优先支持；对于评价结果为“中”的政府投资基金，要求其限期整改并扣减相应基金管理费；对于评价结果为“差”的政府投资基金，要求限期整改并扣减基金管理费或按照相关程序及约定终止财政出资、直接进行清算退出。
例如，《威海市市级政府投资引导基金绩效评价管理办法》规定：90≤总分＜100，评价结果为优秀；80≤总分＜90，评价结果为良好；60≤总分＜80， 考核结果为中等；总分＜60，评价结果为差。同时，将绩效评价结果按一定权重纳入市引导基金公司管理团队经营业绩考核范围，并与公司负责人薪酬挂钩。绩效评价结果与管理费支付比例挂钩，评价结果为优的，按约定比例支付管理费；评价结果为良的，按约定比例的80%支付管理费；评价结果为中的，按约定比例的60%支付管理费；评价结果为差的，暂停支付管理费且市财政局要对市级引导基金管理团队进行约谈，连续两年评价结果为中及以下的，按相关规定对基金管理团队进行调整或更换。具体评价体系如下：
表3-3 威海市政府投资基金绩效评价体系
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