专项债实务问题解答7|专项债券额度的确定

单单

本文解答三个问题：

1.都说专项债券要先申报额度再发行，那各个地方每年的专项债券额度是如何确定的？能把这件事说清楚吗？

2.你觉得，财政实力越强的地区应该得到更多的额度还是财政实力越弱的地方应该得到更多的额度？

3.你熟悉政府一般债务和政府一般债券的关系、政府专项债务和政府专项债券的关系吗？

专项债券从2015年推出后，这么多年过去了，

但凡接触过专项债券业务的读者们，大概都了解了各个地方的专项债额度是怎么来的。

但问题的核心在于，

大家可能心里都了解怎么回事，

但能不能非常清晰地讲清楚，又是另一回事。

这就是“了解”和“精通”的区别。

做咨询顾问的从业读者们，

要慢慢舍弃“感觉了解了”的模糊状态，

努力达到“能清楚表达”的精准程度。

下面，我们就来对“专项债券额度的确定”做个分析。

我国对地方政府债务余额实行限额管理，各个城市最终能拿到多少额度主要有这么三个步骤。

第一步，确定全国的地方政府债务总限额。

地方政府债务总限额怎么定的？

由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。

当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；

当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。

在国家层面定好一个地方政府债务总限额后，

把今年的限额和上一年的限额相比，差额就是今年可以新增的债务额度。

我们看看，

经第十四届全国人民代表大会第一次会议审议批准，2023年全国地方政府债务限额为421674.3亿元，其中一般债务限额165489.22亿元，专项债务限额256185.08亿元。

经第十三届全国人民代表大会第五次会议审议批准，2022年全国地方政府债务限额为376474.3亿元，其中一般债务限额158289.22亿元，专项债务限额218185.08亿元。

因此，2023年全国可以新增地方政府债务45200亿元，其中新增一般债务7200亿元，新增专项债务38000亿元。

我们在年初3月份的时候，就知道今年专项债券的额度大概在3.8万亿左右，

这个数据就是这么来的。

第二步，在全国地方债务总限额的基础上，确定各个省的债务限额。

由财政部根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等提出方案，

报国务院批准后下达各省级财政部门。

第三步，在省级地方债务总限额的基础上，确定各市县的债务限额。

省级财政部门依照财政部下达的限额，根据债务风险、财力状况等因素并统筹本地区建设投资需求提出省本级及所属各市县当年政府债务限额，

报省级政府批准后下达各市县级政府。

我们做个总结。

• 全国地方债务总额由国务院确定，根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。
• 各省地方债务总额由国家财政部确定，根据债务风险、财力状况、国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等因素确定，报国务院批准。
• 各市县地方债务总额由省级财政部门确定，根据债务风险、财力状况、本地区建设投资需求等因素确定，报省级政府批准。
  
  
  

弄个表格，帮助大家进行记忆。

三个步骤非常清晰，在实务中，难度高一点的环节就在第二步，怎么具体去分配每个省（自治区、直辖市、计划单列市）的新增限额？虽然有几个相对明确的考虑因素，但还是要避免主观成分占比太高，因此，财政部于2017年专门下发了《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，里面提出用因素法去“测算”各地区的新增债务限额，并给出了测算公式：

某地区新增限额=（该地区财力×系数1+该地区重大项目支出×系数2）×该地区债务风险系数×波动系数+债务管理绩效因素调整+地方申请因素调整。

这里一共有8个因素数据，依次过一遍，

第1，某地区政府财力；某地区政府财力=某地区一般公共预算财力+某地区政府性基金预算财力

第2，系数1；系数1=（某年新增限额-某年新增限额中用于支持重大项目支出额度）/（∑i各地政府财力）

第3，地区重大项目支出；地区重大项目支出，为主要根据各地区落实国家重大战略以及国家重点方向的融资需求测算。国家重大战略包括党中央、国务院确定的“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等；国家重点方向包括打赢脱贫攻坚战、推进农业供给侧结构性改革、棚户区改造等。

第4，系数2；系数2=（某年新增债务限额中用于支持重大项目支出额度）÷（∑i各地重大项目支出额度）

第5，债务风险系数；债务风险系数，反映地方政府举债空间和偿债风险，根据各地区上年度政府债务限额与标准限额等比较测算。某地区地方政府债务标准限额=该地区可以用于偿债的财力状况×全国地方政府债务平均年限。全国地方政府债务平均年限=（地方政府债券余额×地方政府债券平均年限+非政府债券形式债务余额×非政府债券形式债务平均年限）÷地方政府债务余额

第6，波动系数；波动系数，以全国人大批准的新增限额平均增长率为基准确定波动系数区间，即各地区新增限额增长率取值波动系数区间。

第7，债务管理绩效因素调整；财政部根据地方政府债务收支预算编制、项目管理、执行进度、存量债务化解等因素，加快开展地方政府债务管理绩效评估，根据管理绩效情况对该地区予以适当调整。这里就是上一年的地方债务管理工作做得好不好，包括专项债券的发行、使用等等，做得好，今年这一块就得分高，做得不好，得分就低。

第8，地方申请因素调整；为合理反映各地区公益性项目建设融资需求，最终分配到各地区的新增限额不会超过本地区申请额，

因此，就需要把算出来的新增限额和各省自己申请的额度做一个比较，进而进行调整。好，各省的债务额度根据本办法确定后，省级财政部门可以参照本办法，综合考虑本地区各级政府融资需求、财政实力、项目管理、风险防控等情况，制定本地区新增限额分配管理的具体规定，报财政部备案。讲到这里，你会发现，

对于各个省（自治区、直辖市、计划单列市）的新增债务限额分配不是一个很简单的事，是由这么8个数据共同影响的结果，但归根结底又是我们在表格里提到的四个影响因素，债务风险、财力状况、国家宏观调控政策和各地区建设投资需求。

你觉得，财政实力越强的地区应该得到更多的额度还是财政实力越弱的地方应该得到更多的额度？

我想，到这儿，这个问题的答案已经非常清晰了。单单从地区新增限额的测算公式来看，也能得出，财政实力越强的地区会得到更多的额度。我们看看2022年专项债券新增额度前10的地方，都是财政实力相对较强的省份。



抛开测算公式，从业务逻辑上，也非常容易理解，一般债券、专项债券是各个地方政府的债务，发行越多，债务越多，意味着偿还压力就越大，而政府债券最终的偿还靠什么，一般债券靠一般公共预算收入偿还，专项债券靠政府性基金收入和专项收入偿还。国家为什么要对地方政府债务实行限额管理，要避免出现地方政府系统性的债务风险。那什么叫债务风险呢？就是快要还不起钱了，可能出现兑付风险了。那么，财政实力相对强的地方，债务偿还的安全垫就厚一些，出现债务风险的可能性就更小一些。

我们前面花了大篇幅再说，各地的政府债务限额怎么确定，把今年的限额和上一年的限额相比，差额就是今年可以新增的债务额度。2023年专项债务限额256185.08亿元，2022年专项债务限额218185.08亿元。所以，2023年新增专项债务38000亿元。然后我又说：

大概在年初3月份的时候，就知道今年专项债券的额度大概在3.8万亿左右。

一会是“专项债务”，一会是“专项债券”，大家有没有看晕了，这就需要弄清楚一般债务和政府一般债券的关系、政府专项债务和政府专项债券的关系。地方政府一般债务包括：

• l 地方政府一般债券；
• l 地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款转贷债务（外债转贷）；
• l 2014年底之前的存量一般债务（非债券形式一般债务）。
  
  
  

地方政府专项债务，包括：

• l 地方政府专项债券；
• l 2014年底之前的存量专项债务（非债券形式专项债务）。
  
  
  

2014年底之前的“非债券形式一般债务”和“非债券形式专项债务”，

实际上就是以前的存量隐性债务，后来在2015年至2017年之间，通过发行置换一般债券和置换专项债券给置换掉了。所以，自2015年之后，新增的一般债务，是新增的一般债券和新增的外债转贷之和，而且主要为一般债券；新增的专项债务，就等同于新增的专项债券。很简单的一个事。好，就到这里。